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中国基层治理实践典范 | 惠州大亚湾:构建“和美网格”治理单元 建设“共建共治共享”基层治理共同体

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笔者注:十月初,中南财经政法大学国家治理学院社会治理法学学科带头人、最高人民检察院检察基础理论研究基地与检察应用理论研究基地主任徐汉明教授,湖北法治发展战略研究院副院长姜公映研究员应邀带领人员对广东省惠州市大亚湾开发区创造性地打造“和美网格”,建设基层社会治理共建共治共享共同体情况专题调研。惠州大亚湾(国家级)经济技术开发区于1993年5月经国务院批准成立,辖澳头、西区、霞涌3个街道办事处,29个行政村、35个社区。常住人口44.7万人、户籍人口17.27万人。为了推进以人为核心的基层治理现代化,着力完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系,中共惠州市大亚湾开发区党工委以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,以构建“和美网格”为主题,夯实“和美社区”治理单元。两年来,通过制定《“和美网格”治理试点工作实施方案》,发布《共建“和美社区”倡议书》,印发《“和美社区”工作指引》,分两批实施区(街道)公务人员全员“下沉基层”,推动80%公务人员“回归社区、入格共治”;持续强化党建引领治理、深耕为民服务的“责任田”;健全网格组织架构、强化夯基筑本的“主阵地”;发挥条块共管优势、提升联动共建的“向心力”;拓宽矛盾纠纷调解渠道、构建“和美社区”的“同心圆”;规范打造基层自治平台、坚守依法治理的“铁标尺”;注重盘活社区文化资源、镌刻“和美乡愁”村史“名片”;发挥综治中心枢纽作用、用好科技智能的“驱动器”;整合体制机制人力财力优质资源、增强政社“合作共治”活力等措施,全面构建“和美网格”基层治理新格局,取得明显成效。从而初步实现外来务工人员从“流入”到“融入”,从“外来客”到“自家人”,从“异居”到“宜居”,从“他治”到“共治”,从“忧心”到“安心”的“新大亚湾人”主体角色转变,开创了打造基层社会治理共同体的一条新路,成为建设“和美社区”,构建人人参与、人人有责、人人尽责、人人享有社会治理“法福利”的一张靓丽名片。现将调研情况予以系列报告。

随着城镇化加速推进带来社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化,大亚湾开发区自设立以来,因国家级重大项目落户大亚湾区,呈现出传统村落整体搬迁,村民“洗脚上楼”的“楼阁化”,一些村落“空心化”,外来务工人员落户“陌邻化”,基层自治组织“行政化”,公共部门监管执法“官僚化”,基层治理事务政社合作“隔膜化”的“六化”现象突出;面临传统蛮控管理方式不灵,现代治理方式不会,协同治理体制机制不畅,网络平台治理不通,信息“孤岛”现象加剧,加之党建引领导向不明等新情况新问题。为此,大亚湾区始终坚持“习近平社会治理法治理论”为指引,解放思想,树立“党建引领‘和美网格’基层治理”新理念,凝聚党建引领“和美网格”、建设社会治理共同体的共识,统筹推进区域“和美网格”治理体系,着力提升社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平,从更高层次统筹、更强治理效能、更优治理格局层面建设“平安大亚湾“法治大亚湾”“和美大亚湾”。

一、更新治理观念,重构社区治理单元

如何更新治理理念,重构社区治理单元?惠州大亚湾区坚持以习近平社会治理法治理论为引领,结合实际,发展完善“五治融合”(政治引领、法治保障、德治教化、自治强基、智治支撑)体制机制,“引美入治”(美治提升),重构社区综合网格治理单元,推进基层社区“和美网格”治理体系和能力现代化。

(一)科学构建社区“微治理”单元

随着城市化进程加速,传统的村(社区)格局架构与人口激增下基层治理需求之间的矛盾渐显。如何破解“上面千条线,社区一根针”,政社合作共治遭遇条块阻隔“一堵墙”难题?大亚湾区坚持以“参照规范、尊重历史和现状、方便治理”为原则,定位“综合网格”为区域治理的最小治理单元,以“网格治理”为底座,将全区划分为463个综合网格,配备382名综合网格员;整合“综合网格”资源,组建部门(行业)“专业网格”,与“综合网格”深度融合,构建起以基层党建为引领,与政法综治、民政、城管、信访、市场监管、卫生健康、应急管理网格互联互通“多网合一、一网统管”的综合治理格局。全区所属机关、单位、部门全员参与“和美网格”治理,确定1130名“专业网格员”下沉到“综合网格”;按照“人随事走、费随事转”原则充实网格队伍力量;实行清单化治理;初步实现“网格吹哨、部门报到”的“和美网格”的联动治理目标。

(二)搭建以党建引领的“四级治理”架构

建立健全区级统筹协调、街道组织实施、村(社区)强基固本、综合网格落细落小的社会治理四级责任制度。强化党建引领治理,深耕为人民服务“责任田”。具体措施是全面推行党支部或党小组建在网格上,由社区“两委”成员兼任党支部书记或党小组组长,明确网格党组织“政治引领、党员管理、收集民意、志愿服务、统筹资源”等职责,强化在网格化管理中的枢纽地位;统筹各种力量下沉社区;充分发挥区、街道、村(社区)、综合网格四级党组织的政治优势,完善党建带群建的体制机制;把密切联系群众、宣传群众、组织群众、服务群众,“让社区群众跟党走作为基层党建政治引领第一任务”。全区村(社区)普遍建立党支部或党小组共185个,实现党组织在406个村(社区)的综合网格全覆盖。

(三)推进“和美网格”治理体系

“和美网格”治理是指以综合网格为基本单元,以网格化管理为组织结构,以汇集治理共识,联动治理力量为切入点,以党建引领,优化基层治理、乡村振兴、平安社区、法治建设、“大健康”、疫情防控、智慧社区、和谐社区等为目标,遵循系统治理规律,完善“系统治理、源头治理、依法治理、综合施策”的体制机制,形成“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系。大亚湾开发区在调查研究的基础上,广泛征求意见,汇集各方智慧,制定印发《大亚湾开发区开展“和美网格”治理推进区域社会治理现代化试点工作实施方案》《大亚湾开发区社会治理“十四五”规划》《大亚湾区和美社区工作指引(试行)》《大亚湾开发区“和美网格”治理工作实施方案》。实行“和美网格”目标任务方案化、方案实施指标化、指标构成一二三级科学化、实施主体责任化、落实时间节点化、考核挂钩导向化的“六化”实施评价模式,即:将“五治融合”治理工作任务分解为一级指标5项、二级指标25项、三级指标97项,细化实化承担任务的责任单位,明确完成时限的节点,确保“和美网格”治理工作任务根根柱头落实落地。与此同时首次将“六和六美”建设纳入网格治理内容,并确立一级指标1项,二级指标5项,三级指标16项,型构起了富有基层治理特色具有可操作性、可复制性的“和美网格”治理模式。其“引和美入治”的重点内容是:倡导善美生活方式、开展和美志愿服务、创建五好家庭十美家乡、守护和美“乡土乡愁”文化品牌;形成“说话和气、待人和善、邻里和睦、团队和衷、买卖和谐、矛盾和解”的良好社会风尚;营造“卫生洁美、环境优美、身体健美、德行善美、奋斗俊美、文化尚美”的社会环境,并以此贯通建设“和美网格”“和美社区”“和美乡村”“和美街道”“和美大亚湾”各方面全过程。

二、坚持试点先行,推动模式创新

围绕“和美网格”治理工作目标,在全区挖掘初显成效的本土特色项目和经验模式,积极宣传推广,发挥引领示范作用。

(一)选择试点示范

在调查研究的基础上,选定具有代表性的澳头街道滨海风情带(衙前村、大涌村、小桂村)、南边灶村、金湾社区,西区街道老畲村、塘尾村、新惠社区,霞涌街道小径湾社区、坜下社区及海韵社区等11个村(社区)为试点先行先试。试点单位按照党建引领、应用四级联户、企业共建、社会组织参与、“和美网格”建设、设立调解室、设立健康服务社、引导新时代文明实践(村史馆、文化室等)、干部下沉驻点、突出本土特色等“十项标准”建设“和美社区”。运用1个工作方案、1套工作资料、1个视频宣传片、1个展示厅、1个参观亮点的“五个一工作法”,高标准打造惠州市“一县(区)一示范点”——澳头南边灶村,创新“四级联户”和楼栋长治理的工作机制,实现“小事不出格,大事不出村,矛盾不上交”。与此同时,着力打造具备大亚湾特色的市域社会治理现代化试点验收现场点——区社会心理服务指导中心、霞涌街道坜下社区,即:区社会心理服务指导中心围绕“大健康”理念,整合全区社会心理服务资源,建立协调联动机制,指导12个成员单位、3个街道、57个村(社区)和41所中小学标准化设立健康服务社(心理调解室);依托“AI企业”研发“和美湾”平台,开通24小时心理服务热线,组建人才队伍,关注重点群体需求,及时疏导心结,防范化解矛盾纠纷,已为15万人提供线上线下心理服务,并派发心理健康指南,全区社会心理服务体系全面建成。坜下社区创新社区居委会、社会组织、居民代表三方民主协商的“三层一议”议事机制,形成共商共议合力,汇聚自我管理、自我服务、自我监督共识,打通基层社区治理“一堵墙”,使政社合作共治、服务居民落到实处。

(二)探索自治共管政社合作

通过召开现场推广会、“四级联户”微信群等形式,总结提炼“石化园区法治化、国际化、自治化治理模式”;推广“老畲村三大屋自建物业管理模式”等做法,构建多元主体民主协商、社区自治共管模式;推动广场舞者协会、龙光社区艺术联盟等社会组织“自治”带动“众治”;打造海惠、新惠等10个新社区物业小区管理模式,推动物业服务融入“和美网格”治理。

(三)完善矛盾解纷平台

结合实际,完善非诉讼调解机制。设立区法院和司法部门并行的诉讼调解中心,构建起分层递进、衔接配套的纠纷解决体系,从源头上减少诉讼增量,2022年以来,该中心成功调解纠纷4665件。培育“大亚湾区和惠和解中心”第三方公益性和解组织,发挥网格内退休老干部、退休律师作用,有效调处一批非涉诉“骨头案”。推进村(社区)“健康服务社”与“矛盾纠纷调解室”全覆盖,努力实现矛盾纠纷在网格内化解,使“和美网格”成为发展“枫桥经验”的有效形式。

三、破除基层治理壁垒,增强“和美网格”治理活力

针对基层治理“上面千条线,下面一根针”实际,紧紧围绕深化基层治理体制机制改革,着力破除基层治理“部门壁垒、体制性障碍、机制性困扰、保障性束缚”等难题,建立健全政社合作共治的体制机制,打造“上下一体、横向协作、内部统筹、功能齐备、安全高效”的云平台运行体系,全面提升社会治理社会化、法治化、专业化、智能化水平,增强“和美网格”治理活力。

(一)深化街道综合行政执法改革

结合贯彻党和国家机构改革、建立综合执法体系的整体布局,在深化街道综合行政执法改革的基础上,围绕加强街道综合行政执法队伍建设,公开招聘街道综合行政执法协管员153名;建立综治中心与综合执法部门置入“和美网格”的协同治理机制,即:以“综合网格”为底座划分执法片区,设立执法站点,将执法队片区负责人纳入“专业网格员”系统,为“网格吹哨、部门报道”提供精准专业法律服务与监管执法保障;完善区、街道两级综治中心统筹综治、维稳、信访、执法、应急等优势治理资源统一调度、合理使用,打通最后“一堵墙”,形成风险(事件)分析与研判、调度与指挥、应急与处置、巡查与执法协调互动。

(二)打造智能化治理工作平台

承接“粤平安”社会治理云平台省(市)级试点建设任务,全面整合区党工委平安大亚湾建设领导小组成员单位等部门信息系统、街道和村(社区)各类视频、综治视联网等平台,拆除网络运行系统“一堵墙”,实现“一网管平安”。规范综治中心管理,已完成区、街道综治中心管理提档升级,实现全区57个村(社区)、81所学校(幼儿园)综治工作站全覆盖;区、街道综治中心均配备专门管理人员(不少于10人)负责“粤平安”平台运行管理,确保市、区、街道、村(社区)四级综治中心衔接联动、安全运行。“粤平安”网格应用自上线运行以来,上报网格事件数为18920宗,办结数为18869宗,办结率为99.73%,充分释放云平台预测、预警、提示、处置、反馈的综合治理功效。

(三)以治理项目创新激发政社共治热情

大亚湾开发区管委会设立社会治理创新项目专项扶持资金,每年安排500万元,专门用于培育社会组织、推广村(居)治理、社区治理、企业治理、工业园区治理等方面优秀案例,激发全社会参与“和美网格”治理热情。其实施办法是:按照“群众点单、政府派单、社会组织接单”的模式,重点回应社区群众“急难愁盼”方面的新需求新期待。自2020年以来,大亚湾开发区先后培育扶持创新项目38个,社会组织24个;其中部分项目获得市级以上荣誉,如连续获得2022年惠州市十大创新项目奖项、入选了广东省第九届“粤治——治理现代化”2021-2022年度“政府治理创新”类优秀案例、全国社会心理服务体系建设优秀案例等。

四、创新“四级联户”工作法,营造“和美社区”治理氛围

(一)创新“四级联户”工作法

针对城镇化加速发展带来带来“六化”现象突出和治理方式方法不适应等问题,该区以重塑党建引领“和美网格”基层治理新理念为切入点,通过广泛宣传、深入发动等方式,凝聚以党建引领的“和美网格”治理共识;创建以5-10户单元组的微信群、以村(居)民代表或楼栋长为群主、村民和常住居民为群成员的一级群,以村小组或小区为单元组的联户群、村小组干部或小区物业经理为群主的二级群,以综合网格为基础单元组网格骨干群、综合网格员为群主的三级群,以村(社区)为单元组建网格工作群、村(社区)党支部书记为群主,各综合网格员、村(社区)“三人小组”为群成员的四级群,从而形成以“四级联户”为基础的“和美网格”社区治理新格局。以此织密织细网络治理格局,拉近党组织、党员与群众距离,团结区域群众开展“和美社区”建设,动员全社会“一起想一起干”,在“干”中体现党支部“堡垒”党员“先锋模范”作用,推动社区社会组织、楼栋长、物业人员,老干部、老战士、老专家、老教师、老劳模“五老”等力量协同推进网格治理,构筑起横向到边、纵向到底、多级联户、不漏一人的基层治理体系。全区共组建“四级联户”群16109个,构建起了以云平台为支撑、与现实社会组织体系协调互动、政社融合、运行高效、安全便捷的基层治理单元,重塑了现代都市社会容纳传统村社、村改社区、整体搬迁村社、新兴社区、工业社区多元组织系统的基层社区“微治理”系统,释放了党建引领基层治理社会化、法治化、智能化、专业化的强大效能。

(二)推动干部“下沉社区”“入格共治”

针对党员“干部化”、村(居)“行政化”、执法“机械化”、政社“隔膜化”、党建引领“导向不明”等现象,大亚湾开发区制定《机关干部职工下基层开展“和美网格”共建实施方案》,优化网络组织架构,明确下沉入格治理职责,推动公职人员全员入格共治,明确下沉社区入格入网的区、村、街道领导挂帅、小组负责、全员参与共治的定下沉社区、定职责、定领导、定考核奖惩的“四定责任”清单,形成机关下沉社区、干部下沉网格、领导挂点出征、党员联系群众、公共部门入格社区,多渠道多途径宣传群众、联系群众、组织群众、武装群众、服务群众的新格局。第一批政法机关选派干部下沉57个村(社区);第二批选派全区各级各部门(除纪检监察外)党员干部职工下沉社区;执法监管部门一律下沉社区网格并担任专业网格员。目前全区有6412名党员干部加入各村(社区)四级联户网格的“一级群”,占全区党员干部的80%以上。从而不仅消除了机关“衙门作风”、监管执法“官僚派头”,政社合作“一堵墙”,“陌生人”融入社区难等现象,成功开辟了一条人人参与、人人有责、人人尽责、共建共治共享基层社会治理的新路子。群众普遍反映:党的传统作风又回来了,人民勤务员的身影又显现了。

(三)营造“和美社区”治理氛围

向全社会发出《共建和美社区倡议书》,推动社会各界关注乡土,回归社区,近亲友邻,发挥乡规民约、村规民约、社区公约、家训家教、和美文化、“四德模范”的引导作用,社区成员担当作为、志愿服务蔚然成风。全区党政机关、企事业单位、党员干部、基层群众在平安创建、乡村振兴、社区治理等方面携手共进,形成了“和美网格”基层治理喜人景象。(撰稿人:徐汉明教授,姜公映研究员,张荣教授,张平副会长,汪洋助理,博士生李承霖 )

《中国基层治理实践典范》系列报告专题由中国实践智库、《基层治理中国行》专题调研组特约供稿。专题统筹:秦前松。